(di Pasquale Preziosa e Dario Velo) Secondo la Presidente della Commissione Europea Von der Layen lo spirito di Maastricht, che oggi a suo avviso dobbiamo riaffermare, era costituito dall’obiettivo dello sviluppo nella stabilità. Questa visione riduce il Trattato di Maastricht ad un contenuto economico, alla definizione di soluzioni tecniche per raggiungere tali contenuti economici.

In realtà Maastricht fu tuttt’altro. Il Trattato definì l’Euro come una moneta federale, mai conosciuta in passato in modo così coerente. Il carattere costituzionale del Trattato fu prevalente rispetto alla sua definizione economica.

Il Trattato di Maastricht ha affrontato un problema apparentemente insolubile: sancire la nascita dell’Euro in assenza di uno Stato europeo compiuto. La moneta è sempre stata prerogativa del Principe, e ha rappresentato uno strumento di centralizzazione. Ma, in primo luogo, l’Unione Europea non costituiva uno Stato consolidato con tutti i poteri tipici della statualità; in secondo  luogo non esisteva consenso per una centralizzazione del potere nelle mani delle istituzioni europee.

Maastricht ha superato questi ostacoli stabilendo regole costituzionali federali per la creazione e il governo dell’Euro. Il Trattato ha consentito di costruire l’Unione Monetaria Europea in modo coerente con il modello europeo fondato sul federalismo, rispettando il principio costituzionale cardine dell’unificazione europea costituito dalla sussidiarietà.

Un ordine costituzionale sussidiario richiede che la moneta non debba essere utilizzata per centralizzare il potere, riducendo l’autonomia delle regioni e dei poteri locali, degli Stati membri, dei corpi intermedi.

La stabilità monetaria rappresenta lo strumento per raggiungere questo obiettivo, in quanto ostacola lo spostamento arbitrario di risorse da parte di chi controlla la Banca Centrale. Il principio di sussidiarietà richiede che i meccanismi di governo della Banca Centrale ostacolino l’eventuale abuso di potere della Banca Centrale.

Maastricht ha affrontato un problema nuovo: una moneta che non fosse potere controllato dalle istituzioni europee ma che rispondesse a regole costituzionali.

I valori, tradotti in regole costituzionali, hanno assunto la valenza di governo della moneta. Una nuova forma di governo mai realizzata in passato, affermando i valori come guida dei processi decisionali più solida di quanto siano i governi organizzati in forma tradizionale.

L’attualità conferma questa impostazione: oggi assistiamo al tentativo di centralizzare il governo dell’Unione Europea da parte della Commissione, mentre la Banca Centrale Europea difende l’ordine costituzionale e ostacola le politiche inflazionistiche a tutti i  livelli dell’Unione Europea.

La creazione di una moneta non asservita al potere del Principe nel quadro del processo di unificazione europea ha messo in discussione i poteri costituiti; il ruolo del Principe è stato assunto  dalle regole costituzionali elaborate in modo democratico.

Rinnovare lo spirito di Maastricht significa definire il futuro dell’Unione Europea sul piano costituzionale, definendo la governance europea con regole costituzionali.

Il governo dell’Unione Monetaria così concepito si è affermato perché costituiva l’unica soluzione in grado di garantire la nascita dell’Euro e della Banca Centrale Europea. La moneta europea poteva avere il consenso dei Paesi membri in quanto non realizzava un accentramento di potere a livello europeo.

L’Unione Monetaria ha così segnato una tappa fondamentale nella evoluzione del modello federale europeo. Il ruolo dei valori e la loro traduzione in regole costituzionali influenzerà altri aspetti del governo dell’Unione Europea; esso potrà costituire un punto di riferimento per altri Stati e per la futura federazione mondiale, che quando nascerà avrà fatalmente un governo centrale debole, di natura federale, e difficilmente assegnerà un ruolo a un Principe.

Per meglio comprendere le ragioni che hanno influenzato la definizione dell’Unione Monetaria Europea occorre fare riferimento alle modalità con cui è stata trasferita la sovranità monetaria dagli Stati membri al processo di unificazione. Tali modalità potranno ripetersi per altri aspetti dell’unificazione.

Gli Stati membri al momento di rinunciare alla sovranità monetaria hanno voluto tutelarsi dagli effetti negativi possibili. In campo monetario l’unica soluzione praticabile per raggiungere questo obiettivo era costituita dalla definizione di uno statuto della Banca Centrale Europea che limitasse drasticamente la sua discrezionalità, in modo specifico limitando la possibilità di drenare risorse dai cittadini degli Stati membri alle autorità europee attraverso lo strumento del signoraggio.

La Banca Centrale Europea è stata riconosciuta come una istituzione indipendente a al tempo stesso limitata nella propria attività da uno statuto rigorosamente federale. Alla Commissione Europea è stata preclusa la possibilità di intervenire nella gestione della Banca Centrale Europea, facendone direttamente o indirettamente uno strumento per aumentare la propria capacità di governo.

Si tratta oggi di valutare se questa soluzione, sancita dal Trattato di Maastricht, conservi validità.

L’ordine federale e il centralismo: gli insegnamenti dell’evoluzione storica degli Stati Uniti

Il dibattito oggi apertosi in Europa sull’opportunità di modificare o meno il dettato del Trattato di Maastricht pone in discussione l’alternativa fra confederazione e federalismo, fra ordine federale e centralismo.

Questo dibattito si è sviluppato anche negli Stati Uniti, dal diciottesimo secolo sino ad oggi. Questo precedente può contribuire a comprendere le motivazioni alla base di queste diverse visioni di come organizzare lo Stato.

Negli Stati Uniti il confronto ha portato alla guerra civile tra Nord e Sud. La drammaticità del confronto non ha pari nel dibattito europeo in corso; in tale senso vale lo schiavismo difeso dal Sud come base del modo di produrre. In conseguenza l’analisi qui sviluppata non prenderà in considerazione la guerra civile che ha portato alle estreme conseguenze il confronto fra fautori della federazione e fautori della confederazione.

E’ significativo come il confronto possa radicarsi nelle coscienze per tempi lunghi: l’assalto alle istituzioni della democrazia americana al termine del mandato presidenziale di D.Trump è avvenuto sventolando la bandiera della confederazione sudista.

La costituzione americana, nata con l’indipendenza alla fine del diciottesimo secolo, ha assunto il valore di ordine federale di riferimento replicabile in ogni tempo e luogo. Va ricordato come A. Spinelli abbia scritto, durante il confino a Ventotene, il “Manifesto di Ventotene”, programma per la fondazione dell’unificazione europea sulla base dei contenuti de “The Federalist” che illustra il dibattito costituente svoltosi negli Stati Uniti per l’elaborazione della Costituzione Americana.

Fare riferimento agli insegnamenti del precedente costituito dalla storia americana richiede un  approccio storico puntuale. In genere è sottovalutato come la Costituzione statunitense abbia potuto essere elaborata in termini federali in conseguenza dell’ordine internazionale entro cui  sono nati gli Stati Uniti.

Gli Stati Uniti non hanno avuto bisogno di organizzare un esercito di ampie dimensioni fino al ventesimo secolo e ciò ha consentito per un lungo periodo un limitato accentramento. La costituzione originaria aveva carattere federale nel significato attuale del termine; essa è andata oltre le forme tradizionali di decentramento. Ha potuto affermarsi con questi caratteri in quanto non era necessaria una difesa che imponesse di essere finanziata sviluppando l’accentramento sul modello degli Stati Europei dell’epoca.

La guerra di indipendenza non ha richiesto l’organizzazione di un esercito di ampie dimensioni, in quanto è stata vinta grazie all’intervento francese; va a Lafayette il merito della sconfitta degli inglesi nella battaglia decisiva.

Ottenuta l’indipendenza, gli Stati Uniti hanno potuto fruire del loro isolamento garantito dall’Oceano Atlantico e dall’Oceano Pacifico. La dottrina di Monroe è stata affermata e difesa con un piccolo dispiegamento militare.

Un grado maggiore di centralismo si renderà necessario solo con le Presidenze di T. Roosevelt e F.D. Roosevelt, che segnano l’affermazione degli Stati Uniti come grande potenza a livello mondiale. E’ il ruolo internazionale degli Stati Uniti che determinerà un incremento graduale del centralismo lungo tutto il ventesimo secolo.

Questa condizione può essere messa a confronto con la situazione che si è determinata in Europa nel secondo dopo guerra. L’Europa non ha avuto la necessità di organizzare un esercito europeo in quanto la sua difesa era garantita dagli Stati Uniti. Ciò ha consentito all’Europa di sviluppare il processo di unificazione senza ricorrere alla centralizzazione, dandosi come regola costituzionale fondamentale la sussidiarietà. 

Oggi l’alternativa fra federalismo e centralismo è in discussione nel’Unione Europea in quanto la necessità di potenziare la difesa è emersa con le tensioni a livello internazionale, in primis fra Stati Uniti da un lato e Cina e Russia dall’altro lato. E’ l’impatto delle modificazioni nell’ordine internazionale a porre in discussione l’organizzazione federale dell’Unione Europea. L’opzione che L’Unione Europea deve oggi considerare non è costituita dalla validità o meno del Trattato di Maastricht, ma dal proprio posizionamento a livello internazionale, se sia orientata o meno a organizzare un esercito di vaste dimensioni. Le eventuali modificazioni del Trattato di Maastricht dipendono in primo luogo da questo orientamento geo-politico di portata generale.

Il dibattito corrente non riconosce quale sia la vera portata delle decisioni che debbono essere adottate. Ciò rende opaco il dibattito in quanto non viene affrontato il cuore del problema.

Anche per quanto riguarda questo aspetto il precedente dell’esperienza statunitense è significativo. Il processo di centralizzazione negli Stati Uniti è avvenuto soprattutto modificando la Costituzione materiale più della Costituzione formale originaria; ciò ha reso meno trasparente il processo.

Per disegnare l’ordine costituzionale dell’Unione Europea in termini federali si è continuato a fare riferimento alla costituzione originaria degli Stati Uniti, sottovalutando le modificazioni intervenute e soprattutto le ragioni di tali modificazioni. Questa è la differenza profonda fra Spinelli, fedele alla lezione della Costituzione originaria degli Stati Uniti, e Monnet, sempre attento al ruolo svolto dalle modificazioni della Costituzione materiale, dell’Unione Europea e degli Stati Uniti.

In ultima analisi, quanti hanno dato minore attenzione alla Costituzione materiale hanno sottovalutato l’impatto dell’ordine internazionale a delle sue modificazioni sull’ordine costituzionale dei Paesi con ruolo maggiore a livello mondiale.

In questo contrasto ritroviamo le radici della problematica della transizione dall’Unione Monetaria Europea all’Unione Europea del futuro. L’Unione Monetaria è stata realizzata secondo una Costituzione federale. Quanti progettano l’Unione rafforzata nutrono la tentazione di utilizzare una maggiore centralizzazione, abbandonando la logica del Trattato di Maastricht; la Commissione Europea si colloca in molti casi nell’ambito di questo orientamento.

La moneta e la finanza come strumenti di accentramento

La Costituzione federale dell’Unione Monetaria ha potuto affermarsi non solo per la rinuncia europea di finanziare un esercito al livello degli altri Stati continentali leader a livello mondiale, ma altresì per la rinuncia a utilizzare la moneta e la finanza come strumenti di potere internazionale.

L’Euro, all’indomani della sua creazione, ha raggiunto in breve tempo l’importanza di seconda moneta di riserva e di pagamento a livello internazionale, erodendo il ruolo svolto nel dopoguerra dal dollaro statunitense. La Banca Centrale Europea non ha operato per rafforzare il ruolo internazionale dell’Euro.

L’Euro per raggiungere una più alta percentuale nelle riserve delle Banche Centrali e una più ampia utilizzazione nelle transazioni commerciali internazionali, avrebbe dovuto contare sulla emissione di titoli di debito da parte di un costituendo Tesoro europeo. Questa possibilità era preclusa dai Trattati europei in essere.

La Commissione Europea ha sostenuto l’opportunità di emettere eurobonds. Questa possibilità ha trovato realizzazione per fronteggiare crisi temporanee, ma non è stata oggetto di consenso, da parte dei Paesi membri dell’Unione Europea, per finanziare politiche centralizzatrici.

La conferma delle regole del Trattato di Maastricht implica un ruolo limitato dell’Euro a livello internazionale e un altrettanto limitato ruolo di un possibile Tesoro europeo.

Il ruolo limitato dell’Euro implica che il Tesoro europeo, ove sia costituito, non possa replicare la facoltà di emettere titoli di debito al pari di quanto caratterizza l’ordinamento statunitense,

Gli Stati Uniti hanno potuto incrementare l’emissione di titoli del Tesoro in quanto questi erano collocati in ampia misura nei Paesi che utilizzavano il dollaro come moneta di riserva e di pagamento. Le disponibilità in dollari erano investite da questi Paesi nel debito pubblico americano per ricevere un compenso senza rinunciare alle liquidità dei propri attivi.

La previsione che non esistesse alternativa all’uso del dollaro come moneta di riserva e di pagamento a livello internazionale, alimentava la convinzione degli Stati Uniti che l’acquisto di titoli del loro debito pubblico da parte della comunità internazionale non sarebbe diminuito o tantomeno assumesse valori negativi.

L’Unione Europea superpotenza versus “Forza gentile”

Oggi l’Unione Europea può perseguire il modello attuale statunitense, riposizionarsi come potenza internazionale, organizzare un esercito di potenza pari agli eserciti dei Paesi di dimensioni continentale, modificare radicalmente il Trattato di Maastricht e sviluppare un elevato accentramento.

Questa non è la sola alternativa per l’Unione Europea. Un modello alternativo può fondarsi sulla ricerca di un ruolo di “Forza gentile” come teorizzato da Tommaso Padoa Schioppa, tutelare lo spirito di Maastricht, rafforzare il modello federale fondato sul principio di sussidiarietà, rafforzare l’alleanza atlantica.

L’esercito europeo, per essere coerente con questa seconda alternativa, potrebbe organizzarsi sul modello adottato nel diciannovesimo secolo dagli Stati Uniti, un modello dualistico costituito da un piccolo esercito europeo e dal mantenimento di una guardia nazionale da parte dei Paesi membri dell’Unione Europea.

L’Unione Europea, in alternativa all’utilizzazione dell’Euro come strumento di potere internazionale, può contribuire ad affermare i Diritti Speciali di Prelievo come moneta di riserva e di pagamento internazionale.

Il Trattato di Maastricht ha aperto un processo evolutivo, che può diffondersi gradualmente dall’Unione Europea a altri Paesi della comunità internazionale. Sarebbe un errore di portata storica rinnegare Maastricht e trasformare l’Unione Europea in superpotenza, con livelli di centralismo sempre maggiori.